Gewerkschaftsrechte: Die Dritte Säule der Mitbestimmung

Gewerkschaften sind zentrale Akteure der Mitbestimmungslandschaft in Deutschland. Als Organisationen der kollektiven Selbsthilfe bündeln sie die Macht von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern und wirken als politische Lobbyisten der Werktätigen, bieten Beratung und Rechtsschutz für ihre Mitglieder, schulen und vernetzen Betriebsräte und wirken an der betrieblichen wie der unternehmensbezogenen Mitbestimmung mit. Ihre größte Bedeutung liegt aber in der kollektiven Aushandlung und Festlegung von Arbeitsbedingungen. Resultat dieser Verhandlungen sind typischerweise Tarifverträge. Damit handelt es sich um eine dritte Säule der Mitbestimmung der Beschäftigten neben der betrieblichen und der Unternehmensmitbestimmung. Das Bundesverfassungsgericht betont zu Recht die in Art. 9 Abs. 3 GG verankerte Autonomie der Koalitionen, Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu vereinbaren.

Tarifverträge bringen stets einen Kompromiss mit der Arbeitgeberseite zum Ausdruck und verwirklichen Gewerkschaftsforderungen nicht vollständig. Gleichwohl stellen sie stets einen Fortschritt gegenüber den Arbeitsbedingungen dar, die ohne sie bestehen würden. Tarifgebundene Arbeit ist bessere Arbeit, eine hohe Tarifbindung liefert zugleich gute Argumente für eine Gewerkschaftsmitgliedschaft. Mit dem erhöhten Schutz der Beschäftigten gehen makroökonomisch sinnvolle Verteilungswirkungen einher. Die Tarifparteien sind in der Lage, branchenspezifische Lösungen zu entwickeln und entlasten so auch das politische System. Mit Tarifverträgen wird zudem betriebliche Sozialpolitik in den Arbeitsbedingungen konkret, Tarifverträge stabilisieren die betrieblichen Mitbestimmungsstrukturen.

Es stellt nicht nur aus Gewerkschaftssicht, sondern auch aus sozialpolitischer Perspektive ein großes Manko dar, dass die Tarifbindung in den letzten Jahren langsam, aber kontinuierlich gesunken ist.

Welche Möglichkeiten bestehen, um die Tarifbindung zu stärken?

Antworten lassen sich aus unterschiedlichen Perspektiven geben: Eine Organizerin würde möglicherweise auf Erschließungsprojekte und Methoden partizipativer Gewerkschaftsarbeit verweisen. Ein Tarifpolitiker würde etwa danach fragen, welche Themen in Tarifverträgen verhandelt werden sollten, die den Nerv der Beschäftigten treffen und auf der Integration der Tarifbindung als Ziel von Tarifbewegungen beharren. Juristinnen und Juristen fragen in erster Linie nach den rechtlichen Rahmenbedingungen für die Tarifbindung und die Organisierung
in Gewerkschaften.

Klar ist: Die Stärkung der Tarifbindung muss von den Gewerkschaften selbst ausgehen und durch staatliche Maßnahmen unterstützt werden. Die Umstände erfolgreicher Gewerkschaftsarbeit ändern sich im Zuge von Digitalisierung und Globalisierung der Arbeitswelt. In vielen Berufen nimmt die Individualisierung zu. Der Betrieb als Ort der gemeinsamen Interessenfindung und der gewerkschaftlichen Organisierung zerfasert, Kommunikation zwischen Kolleginnen und Kollegen erfolgt zunehmend über elektronische Medien. Hieran knüpfen Vorschläge an, den Gewerkschaften ein Recht auf Zugang zu den Kommunikationssystemen einzuräumen, die im Betrieb genutzt werden. Zeitgemäße Gewerkschaftswerbung muss elektronisch möglich sein und kann nicht auf Schwarze Bretter beschränkt werden. Gewerkschaftsrechte und die geschützte Selbstorganisation von Beschäftigten müssen dafür schon bei der Programmierung von betrieblich genutzter Software gewährleistet werden.

Strukturelle Ursachen der sinkenden Tarifbindung sind zergliederte Wertschöpfungsketten durch Fremdvergabe von Aufträgen und Werkverträgen sowie Spaltungen der Belegschaften durch Fremdpersonaleinsatz im Betrieb. Auch veränderte Zusammensetzungen der Beschäftigten haben einen Anteil: Die Beschäftigung in Berufen und Branchen mit hohen Organisationsraten nimmt tendenziell ab.

Neben der Einschränkung entsprechender atypischer Beschäftigungsverhältnisse besteht eine mögliche politische Reaktion zur Stärkung der Tarifbindung darin, Anreize zum Gewerkschaftsbeitritt zu stärken. Es liegt auf der Hand, dass ein erhöhter Anteil an Gewerkschaftsmitgliedern zu einer verbesserten Kampfkraft der Gewerkschaften beiträgt, sodass auch die Tarifabdeckung erhöht werden könnte. Verschiedene Gutachten der HSI-Schriftenreihe bringen Vorschläge zur Stärkung der Tarifautonomie auf den Punkt und regen die weiteren Debatten darüber an (siehe Infokasten weiter unten).

Ein wichtiger Anreiz für die Gewerkschaftsmitgliedschaft sind Differenzierungs- und Spannenklauseln in Tarifverträgen. Sie setzen am Problem des Trittbrettfahrens an: Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die nicht Mitglied der Gewerkschaft sind, profitieren in aller Regel von den Tarifverträgen, da der Arbeitgeber sich scheut, Gewerkschaftsmitgliedern bessere Arbeitsbedingungen zu gewähren und deshalb nicht nach der Gewerkschaftsmitgliedschaft differenziert. Deshalb wurde in einigen Tarifverträgen festgehalten, dass Nichtmitgliedern zwar tarifliche Leistungen gezahlt werden können, Gewerkschaftsmitglieder aber stets einen zusätzlichen Vorteil erhalten müssen. Der Gutachter Waltermann kritisiert das Bundesarbeitsgericht, das solche Klauseln nur sehr eingeschränkt für zulässig hält.

Die Mitgliedschaft in Verbänden könnte auch finanziell attraktiver gemacht werden. Martin Franzen untersucht steuerliche Vorteile der Mitgliedschaft in Arbeitgeber- und Arbeitnehmervereinigungen.

Tarifverträge haben auch die Funktion, branchenspezifische Lösungen für bestimmte Arbeitsbedingungen zu finden. Existieren gesetzliche Regelungen, sind solche Bedingungen im Grundsatz nur zu Gunsten der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zulässig. Bisweilen enthalten Gesetze Öffnungsklauseln: Vom Gesetz kann dann durch einen Tarifvertrag abgewichen werden. Eine Tarifbindung ist dann häufig sowohl für Arbeitnehmer als auch für Arbeitgeber von Vorteil. So bleibt es der Regelung durch Tarifverträge vorbehalten, die Arbeitszeit unter Berücksichtigung von Arbeitsbereitschaft und Bereitschaftsdienst zu regeln (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) ArbZG). Andererseits besteht die Gefahr, dass durch solche Tarifverträge, an denen auch „arbeitgebernahe“ Gewerkschaften beteiligt sein können, gesetzliche Standards unterlaufen werden. Dieses Spannungsverhältnis untersucht Thorsten Kingreen in einem Gutachten für das HSI.

Auf die Erhöhung der Reichweite abgeschlossener Tarifverträge zielen Vorschläge zur Erleichterung der Allgemeinverbindlichkeit. Das Arbeitsministerium kann Tarifverträge, die nach der Rechtslage in Deutschland nur für tarifgebundene Arbeitsverhältnissen einer Branche gelten, für allgemeinverbindlich erklären. Dann gilt der Tarifvertrag für sämtliche Beschäftigte im Geltungsbereich des Tarifvertrags. In der Kritik steht der deutsche Sonderweg, dass eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung die Zustimmung der Arbeitgeber voraussetzt, wie auch die OECD in ihrer Studie „Negotiating Our Way Up“ 2019 hervorgehoben hat (S. 50).

Ebenso ungewöhnlich ist es, dass es in Deutschland möglich ist, Mitglied eines Arbeitgeberverbands zu sein, ohne an den von diesem abgeschlossenen Tarifvertrag gebunden zu sein („OT-Mitgliedschaft"). Zwischenzeitlich haben zudem sämtliche Handwerksinnungen ihre Tarifzuständigkeit aufgegeben.

Gleich mehrere HSI-Gutachten betreffen die Rolle von Gewerkschaften in der Arbeitswelt der Zukunft: Wolfgang Däubler zeigt auf, dass Tarifverträge unternehmerische Entscheidungen regeln können. Gewerkschaften haben also das vom Grundgesetz verliehene Mandat, die Arbeitswelt der Zukunft mitzugestalten.

Frank Bayreuther erörtert die Bedingungen der kollektiven Selbstorganisation von Soloselbstständigen und Plattformbeschäftigten – Arbeitsformen, die in der Arbeitswelt von morgen potentiell von großer Bedeutung sind. Über digitale Medien lässt sich Arbeit in kleinere Pakete unterteilen und als Werkverträge an einzelne Selbstständige vergeben. Diese sind häufig wie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wirtschaftlich abhängig, ohne dass – nach den hergebrachten Kriterien – der Schutz des Arbeitsrechts greifen würde. Gewerkschaften können Crowdworker oder Soloselbstständige organisieren, wobei Tarifverträge nach Ansicht des Gutachters derzeit auf Grundlage von § 12a TVG nur für arbeitnehmerähnliche Personen möglich sind. Voraussetzung hierfür ist es unter anderem, dass eine wirtschaftliche Abhängigkeit von im Wesentlichen einem Auftraggeber besteht und die Leistung persönlich erbracht wird.

Von Kritikerinnen und Kritikern von Tarifverträgen für Arbeitnehmerähnliche wird häufig das EU-Recht in Stellung gebracht: Solche Kollektivverträge würden eine Verletzung der EU-Dienstleistungsfreiheit darstellen. Daniel Ulber und Karoline Wiegandt widersprechen dem in ihrem für das HSI verfassten Gutachten. Sie treten auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entgegen, wonach die auf EU-Ebene garantierten wirtschaftlichen Grundfreiheiten grundsätzliche Hürden für die Tarifpolitik aufstellen.